Adoption en première lecture de la proposition de loi "Besson-Moreau"

Le 24 juin 2021, l'Assemblée nationale a adopté en première lecture et à l'unanimité la proposition de loi n° 4134 visant à protéger la rémunération des agriculteurs, dite « Besson-Moreau », du nom de son rapporteur. Le texte final, déjà modifié en commission, s'enrichit de nombreux amendements ayant un impact important sur les négociations commerciales entre industriels et distributeurs.

Contexte

La proposition de loi « Besson-Moreau », aussi appelée « EGALIM 2 », s'inscrit dans la continuité de la loi EGALIM du 30 octobre 2018 (« loi pour l'équilibre des relations commerciales dans le secteur agricole et alimentaire et une alimentation saine, durable et accessible à tous »), qui avait notamment pour objectif de rééquilibrer les relations entre grande distribution, industriels et agriculteurs.

Différents travaux ont été menés pour évaluer l'impact de la loi EGALIM (rapport au Parlement du 30 septembre 2020, mise en place de commissions au Parlement, rapport d'information du député Thierry Benoît du 24 mars 2021, rapport sur les relations commerciales de Serge Papin du 25 mars 2021 etc.), et ont pointé ses lacunes.

Notamment, un des objectifs principaux était que le prix d'un produit agricole, négocié entre le producteur et le premier acheteur, basé sur la prise en compte notamment des coûts de production des agriculteurs, devait servir de base aux discussions à l'aval entre les autres maillons de la chaîne alimentaire. A terme, cela devait assurer une juste redistribution aux producteurs. Or, ce principe n'était pas toujours mis en œuvre en pratique faisant manquer à la Loi son effet utile.

C'est dans ce contexte que la proposition de loi Besson-Moreau a été déposée à l'Assemblée nationale le 4 mai 2021. D'abord examinée en commission les 15 et 16 juin, elle a finalement été discutée puis adoptée en séance publique le 24 juin.

Le renforcement de la contractualisation agricole

La proposition de loi vise tout d'abord à mieux encadrer les relations entre les producteurs et les industriels. Sans interdire la négociation du prix, l'encadrement, de forme et de fond, plus strict est censé donner plus de pouvoir aux producteurs.

L'un des premiers objectifs de la proposition Besson-Moreau est ainsi de faire des contrats écrits et pluriannuels la norme en matière de contrats de vente de produits agricoles entre un producteur et son premier acheteur. L'article 1^er^ du texte adopté prévoit de fait que ces contrats auront une durée minimale de trois ans, pouvant être augmentée jusqu'à cinq ans par décret ou accord interprofessionnel.

La proposition précise également qu'un contrat conclu à prix fixe devra contenir une formule de révision automatique du prix, à la hausse ou à la baisse, selon une formule librement déterminée par le producteur et l'industriel, mais tenant compte des indicateurs déjà rendus obligatoires par la loi EGALIM.

Allant plus loin dans l'encadrement de la négociation du prix, un amendement adopté par l'Assemblée vient expérimenter, pour une durée de cinq ans et pour certains produits agricoles, la possibilité pour le producteur et l'industriel de convenir d'un « tunnel de prix », sous la forme de bornes minimales et maximale entre lesquelles le prix devra obligatoirement se maintenir. Le modèle de rédaction d'une telle clause sera imposé par décret.

Enfin, toujours afin de protéger les producteurs, est créé un comité de règlement des différends commerciaux agricoles compétent pour connaître des litiges pour lesquels la médiation devant le médiateur des relations commerciales agricoles se sera soldée par un échec. Le comité pourra prononcer des injonctions assorties d'astreintes ainsi que des mesures conservatoires.

Un impact important sur les futures négociations entre industriels et distributeurs

Si la proposition de loi vise avant tout à « protéger la rémunération des agriculteurs », elle impacte également les relations entre industriels et distributeurs puisqu'elle introduit une série de mesures visant à permettre aux industriels de répercuter le prix de la matière première agricole fixé par les producteurs.

Ainsi, l'article 2 de la proposition de loi accroît la transparence du prix d'achat de la matière première agricole par les industriels en renforçant considérablement le formalisme de la négociation commerciale, et soustrait à la négociation la partie du tarif du produit correspondant à la matière agricole :

• pour les produits alimentaires, les CGV établies par les industriels devront présenter, pour chaque matière première agricole et pour chaque produit transformé composé de plus de 50 % de matières premières agricoles, sa part dans la composition du produit alimentaire lorsqu'elle sera, en volume, supérieure à 25% (un taux inférieur pouvant être fixé par décret pour certains produits). Son pourcentage dans le tarif de l'industriel sera également précisé, un tiers indépendant pouvant être mandaté par le distributeur pour attester de l'exactitude de l'ensemble des informations présentées ;

• ce prix d'achat de la matière agricole est « sanctuarisé » : il ne peut faire l'objet d'une négociation entre industriels et distributeurs. Ces derniers pourront toutefois toujours négocier la partie non-alimentaire du prix. En pratique, plus la part de matière première agricole dans le produit sera réduite, plus leur marge de négociation restera importante ;

• la proposition de loi crée pour les produits alimentaires une nouvelle convention écrite, sur le modèle des conventions écrites dites « simplifiée » et « PGC » des articles L. 441-3 et L. 441-4 du Code de commerce. Cette convention devra formaliser les obligations réciproques des parties, comporter certaines mentions reflétant les nouvelles mentions obligatoires des CGV (notamment, la part du prix des matières premières agricoles et des produits transformés dans la composition du produit alimentaire) et une clause de révision automatique de prix. De manière surprenante, le texte prévoit que cette convention devra être conclue par les fournisseurs avec leurs « acheteurs », et non pas uniquement avec les distributeurs, contrairement aux conventions écrites « simplifiées » et « PGC », ce qui inclurait les acheteurs qui utilisent les produits alimentaires objet du contrat pour leurs besoins propres, les transforment ou les revendent dans le cadre d'une prestation de service globale (notamment acteurs CHR)¹.

Pour compléter ce dispositif, une nouvelle pratique restrictive de concurrence est créée à l'article L. 442-1 du Code de commerce, qui interdit, pour les produits alimentaires, d'octroyer, et surtout, d'obtenir des prix, des délais de paiement, des conditions de vente ou des modalités de vente ou d'achat discriminatoires et non justifiés par des contreparties réelles. La proposition de loi réintroduit ainsi, pour ces produits, l'interdiction de discriminer qui avait été supprimée par la Loi de Modernisation de l'Economie (LME) de 2008.

Les députés ont aussi adopté un amendement réintroduisant le « ligne à ligne » dans la convention écrite (portant ou non sur des produits alimentaires), c'est-à-dire l'obligation de préciser, dans la convention écrite liant l'industriel et le distributeur, le prix unitaire de chaque obligation convenue entre les parties, en lieu et place du montant global indiqué jusque-là et qui rendait plus difficile la vérification de la réalité de chaque contrepartie.

L'adoption du « ligne à ligne » et de l'interdiction de la discrimination pour les produits alimentaires pourrait laisser penser à un retour partiel au cadre des négociations commerciales tel qu'il existait avant la LME. Mais ces mesures ne sont qu'une partie du dispositif global réglementant la négociation commerciale, qui a été modifié à de nombreuses reprises depuis 2008. Réforme après réforme, les pouvoirs publics en ajuste les différents aspects pour tenter d'atteindre leurs objectifs : délai butoir de signature, acteurs de la chaîne de distribution concernés, produits concernés, mentions et clauses obligatoires, part du prix négociable ou révisable, possibilité de discriminer ou de différencier les conditions commerciales, niveau du seuil de revente à perte etc.

Le Gouvernement a engagé la procédure accélérée sur ce texte le 18 juin 2021, avec pour objectif que les mécanismes qu'il instaure soient mis en œuvre dès les négociations commerciales 2022. Le texte arrivera devant le Sénat en septembre.

¹ Avis CEPC n° 13-01 et 19-10.